水资源是人类赖以生存和发展基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。水资源的可持续利用是一个地区、一个民族乃至一个国家可持续发展最为重要的基础保障。人多水少、水资源时空分布不均、水土资源和生产力布局不相匹配是我国的基本水情。我省虽地处长江中下游，水资源相对丰沛，但洪涝灾害、干旱缺水、水环境退化、水土流失等问题同样存在。2009年回良玉副总理在全国水利工作会议上强调“从我国的基本水情出发，必须实行最严格水资源管理制度”。水利部陈雷部长在2009年全国水资源工作会议上对落实最严格水资源管理制度作出重要部署，提出要不断完善并全面贯彻落实水资源管理各项法律、法规和政策措施，划定水资源管理“三条红线”，严格执法监督。在今年的全国水利厅局长会议上，陈雷部长强调要“全面推进最严格的水资源管理制度”。实行最严格水资源管理制度，是全面落实科学发展观、缓解经济社会发展与资源环境问题日益突出的矛盾、实现科学发展、可持续发展的必然要求，具有重大的战略意义。水文工作始终紧紧围绕治水新思路和水利中心任务来开展工作, 在防汛抗旱，水资源管理和保护，生态环境建设，水利工程规划、设计、运行管理以及交通、航运、旅游等国民经济建设和社会发展事业中发挥了重要的作用。在国家实行最严格的水资源管理制度方面，水文将有着更明显的支撑作用。

一、准确把握最严格水资源管理制度的主要内容

实行最严格的水资源管理制度的主要目标是建立水资源管理三条控制红线：一是要围绕水资源的配置、节约和保护，建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制；二是建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；二是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河污染物总量。通过实施水资源管理的“三条”红线，到2015年，全国用水总量控制在6200亿立方米以内；万元工业增加值用水量比现状下降30%以上，农业灌溉水有效利用系数提高到0.52以上；主要江河湖泊水功能区达标率提高到60%以上。为落实最严格的水资源管理制度，建立覆盖省、市、县三级行政区域水资源管理红线控制指标体系，目前水利部水资源司正在组织制定水资源开发利用、水功能区限制纳污、用水效率控制等指标体系。根据水利部《实行最严格水资源管理制度工作方案》，水资源管理具体的指标体系如下（其中用水总量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数和水功能区达标率四项作为政府领导干部综合评价和相关企业负责人业绩考核的重要内容，其它为监测评估指标）：

水资源开发利用控制指标。到2015年，全国用水总量控制在6200亿立方米以内，全国新增用水量按290亿立方米控制。我省用水总量控制指标为336亿m3（其中地表水315亿m3,地下水21亿m3）；农业和生活用水增量控制指标12.5亿m3（其中农业用水增量8.0亿m3, 全部用于千亿斤粮食增产区，生活用水增量4.5亿m3）。2020年我省流域取水许可总量控制指标362.3亿m3（其中长江流域360.2亿m3,珠江流域2.1亿m3）。

用水效率控制指标。到2015年，全国万元工业增加值用水量下降30%，降低到80立方米以下，其中我省万元工业增加值用水量指标要下降到142立方米以下。全国万元GDP用水量下降30%，达到140立方米以下，其中湖南省万元GDP用水量指标要达到208立方米以下。全国农业灌溉水有效利用系数提高到0.52以上，其中湖南省农业灌溉水有效利用系数提高到0.49以上，各市（州）提高幅度不低于0.03。全国农田亩均灌溉用水量降到370立方米以下，我省农田亩均灌溉用水量下降现状水平的10%。全国规模以上工业企业用水重复利用率提高到90%以上，我省工业用水重复利用率提高到90%以上。全国城市污水处理回用提高到10%以上，我省城市污水处理回用率提高到1.5%以上，其中长株潭地区提高到5%以上。全国城市供水管网漏损率控制在13%以下，我省城市供水管网漏损率控制在20%以下。城镇节水器具普及率达到85%以上，我省城镇节水器具普及率达到60%以上，其中长株潭地区达到85%以上。

水功能区限制纳污控制指标。到2015年，全国重要河流湖泊水功能区达标率提高到60%以上，饮用水源区达标率不低于95%，缓冲区达标率不低于60%。主要水质指标为高锰酸盐指数（或COD）、氨氮达标率。其中湖南省省重要河流湖泊水功能区达标率达到72.8%，包括：饮用水水源区达标率达到95%；缓冲区达标率达到60%；工业、农业和渔业用水区水质达标率达到50%；景观娱乐用水区达标率达到33.3%；排污控制区水质达标率达到20%。

二、认真分析水文在实行最严格水资源管理制度的作用

1、水文在水资源管理中的基础地位。水文既是一项传统的专业性工作，又是一项与经济社会发展密切相关的基础性工作。水文从词典解释是自然界中水的各种运动和变化的现象；从自然科学看水文学是以地球上江河、湖沼、冰川、地下水以及海洋等水体为对象，研究这些水的数量、质量、运动变化与分布规律，研究水体与地理环境、生态系统及人类社会之间相互影响、相互联系的科学。众所周知，水资源始终在降水-径流-蒸发的自然水文循环之中，在研究水文循环中，在陆面上的水文循环除了自然状态下通过土壤和地表植被的蒸腾作用而对水文循环要素的影响下，因社会需水量的增加，供水量加大而出现一种受人为影响干预的“侧支循环”，即通过取水、用水和耗水、排水形成的小循环，这个侧支循环在一定程度上影响了陆面上的水文循环。水资源在降水-径流-蒸发的这个自然水文循环中，人类可利用的径流是有很大限制的，一旦利用量超过限度，就会导致循环破坏。因此水资源不可能是“取之不尽,用之不竭”的。要掌握、开发、利用、保护水资源，实行水资源统一管理，首先必须要有降水、径流、蒸发等水文基础资料，还必须考虑上下游、左右岸、地表水和地下水、水质与水量等因素。目前水文部门已建立包括地表水、地下水、水质在内的相对较为完备的水文站网，已积累观测、收集、整理了大量水文、水资源数据，各级水文机构对辖区的地表水、地下水水资源状况进行了调查分析和评价，积累了大量水文水资源分析计算、调查评价和水资源论证研究成果，为实施水资源统一管理提供了依据；水文部门经常参与当地政府的综合规划、城市规划、水利规划与防洪规划。从我国最早流传的大禹治水到近代的水文工作，大量的事实说明，水文在防治洪涝、干旱缺水、水污染和水土流失等四大水资源危机管理方面所发挥的作用日显突出和重要，从而奠定了水文在水资源管理中的基础地位。为此《水法》、《水文条例》等法律法规明确了水文工作的基础性地位和作用，水文是国民经济建设和社会发展的一项重要基础性公益事业，在防汛抗旱、水资源管理和保护、生态环境建设水利工程规划、设计、运行管理以及交通、航运、旅游等国民经济建设和社会发展事业中发挥了重要的作用。

2、水文在最严格水资源管理制度中必将发挥更重要的作用。实行最严格的水资源管理制度，关键是要不断完善并全面贯彻水资源管理法律法规，不折不扣地落实各项水资源管理制度，划定水资源管理的“三道红线”并严格执法监督。从上文最严格水资源管理制度“三条红线”和控制指标及其措施等可以看出，水文在当前和今后的水资源管理中的作用将更加突出和更加重要。

（1）用水总量控制。水利部《实行最严格水资源管理制度工作方案》要求加快制定重要江河流域的水量分配方案，2012年建立流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标，实施流域、区域取用水总量控制。水量分配就是在统筹考虑生活、生产和生态与环境用水的基础上,将一定量的水资源作为分配对象,向行政区域进行逐级分配,确定行政区域生活、生产的水量份额的过程。在省水利厅的组织下，我省水文部门去年已经完成《湘江流域水量分配方案》已报省政府待审批，今年已完成资水、沅水、澧水流域水量分配方案，已报省水利厅准备审查，长沙市水文局今年也已完成《长沙市用水总量控制方案》。各行政区域用水总量控制指标建立后，如何监测监督考核，关键在于对行政区域取用水量进行监测监控。按水利部《实行最严格水资源管理制度工作方案》要求，2012年前达到全国省界监测断面监测率60%、调查率20%，满足监测率达到80%要求；设区市县行政区界控制断面、敏感地区的监测断面监测率40%、调查率10%，满足监测率达到50%要求；2015年全国省界监测断面监测率85%，调查率10-15%；设区市县行政区界断面监测率60%，调查率30%。断面监测应满足控制70%以上区域水量总量的目标。2012年，对超采区地下水开采量进行监测与调查，监测与调查率达到70%，对地下水超采区、保护区和水源地等进行地下水水位监测，监测率达到80%以上；2015年，完成国家地下水监测网络系统建设，基本满足对各水资源一级区地下水开发利用的全面监控，地下水监测基本满足地下水控采要求。为此水利部水文局正在组织编制《水资源监测断面规划》、《地下水监测站网规划》；我省也已经完成《湖南省水资源实时监控系统建设实施方案》。可以看出省、市有关部门在制定本行政区域的水量分配方案和实施监督管理过程中，必须要以水文监测整编成果、水文实时监测资料为依据。

（2）用水效率控制指标。我国是一个水资源短缺国,并且分布严重不均,节约水资源已经是刻不容缓。遏制用水浪费,除加强法制保障,建立健全保护水资源和节约水资源的法律法规体系以外,还应当加强取用水计量监控监督管理。水利部《实行最严格水资源管理制度工作方案》要求，搞好行业用水监测，2015年前对确定的百家大中型灌区、千家重点用水企业和万家生活服务业用水单位作为用水监控单位，重点监控农田实际亩均灌溉用水量、万元工业增加值用水量、工业用水重复利用率、单位产品用水定额、节水器具普及率等指标。通过典型监测与调查，基本满足用水效率控制指标监督考核和监测评价的有关要求。而水文水资源监测、计量监督在遏制用水浪费方面可以起到非常重要的作用。水文部门通过对城乡供水水源地、水功能区等水质监测分析和企业水平衡测试、城市水资源精确测验等工作,分析不同行业的用水定额,为取水许可证的颁发提供科学依据。通过水文用水计量监督,一旦发现有用水浪费现象,可以利用水资源信息监测评价管理系统及时反馈到指挥决策机构,对用水浪费的单位和个人实行惩罚。遏制浪费,提高用水效率，水文计量监督、实时监测和调查评价将发挥重要作用。

（3）水功能区限制纳污控制。根据水利部《实行最严格水资源管理制度工作方案》的要求，确定纳污红线控制指标，以水功能区水质达标作为流域水资源保护的重要抓手，高标准保障饮用水水源地安全，严格控制主要污染物入河总量，有效控制重要江河湖泊生态流量或生态水位，系统建立以水体功能保障为目标，以总量控制为核心，统筹水量、水质和水生态的水资源保护综合监管体系。各地要根据纳污红线和评估指标的要求，建立健全重要江河湖库的水功能区和省市县行政边界区监测、评估、管理体系；强化入河排污口设置审批及水功能区限制排污总量控制监督管理；强化饮用水水源安全保障，对重要饮用水源地水质状况进行定期监测评价，实行重要水源地水资源质量状况评价月报和年报制度；积极做好水生态系统保护与修复工作；国家和各省要加大对水功能区及其主要入河排污口的监测能力建设等的投入，全面提升水质、水量和水生态综合监测能力。近几年来,全国各省都编制完成了水功能区划,在水利部、省水利厅的组织指导下，省水文局已完成流域面积3000平方公里河流的水功能区划（2005年已经省政府批复实施），按《水法》规定，目前各市州水利局、水文局也在加快水功能区的划分，如长沙市、岳阳市、株洲市、湘西州、衡阳市、张家界市等基本完成了流域面积400平方公里河流的水功能区划分。2005年省政府批准的186个水功能区水质已经监控了93个，其中国控省界水功能区12个已经全面监控、主要干流及一级支流市界已监测14个。县级以上（含县级）主要饮用水源地全省176个，其中地市级饮用水源地19个已经监测，县级已监测7个；农村水源地目前还只能开展监督性监测，如常德水环境监测分中心承担了38座大中型水库、219座小一型水库的监测；省中心与长沙水文局今年开展了长沙市上型水库、主要江河湖泊、主要水源地及集中供水点等500多个处水质普查；由怀化市政府出台“碧水青山蓝天”行动计划已基本出台，明确规定由怀化水环境监测中心承担主要水源地和江河水库的水质监测工作。可以看出近几年来在各级领导和同志们的共同努力下，为实行最严格水资源管理制度提供监测评价决策依据，已基本构建了好的基础，但要实现主要江河水功能区、主要饮用水源地、省市县行政边界、重要入河排污口、地下水等全面的水量、水质和水生态监测任重而道远。为此在省厅的组织下我们已经完成了《湖南省水资源实时监控系统建设实施方案》，对下一步工作开展形成了基本构架，同时结合水利部要求的水功能区动态监测规划、水资源监测站网规划等，加大对这方面的规划，深信在各级领导和水行政主管部门的大力关心支持下，水文为实行最严格的水资源管理制度必将发挥更好的支撑作用。

三、水文为实行最严格水资源管理制度提供更有力支撑的建议

关于当前和今后一个时期的水文工作,陈雷部长在2009年全国水文工作会议上指出:要以科学发展观为指导,积极践行可持续发展治水思路,紧紧围绕水利中心工作和经济社会发展需求,牢固树立“大水文”发展理念,以加强水文水资源监测体系建设为基础,以提高预测预报能力为重点,以推进体制机制改革为动力,以提供全面优质服务为目标,以强化科技创新和队伍建设为保障,统筹规划、突出重点、适度超前、全面发展,加快推进水文从侧重局部建设向注重整体发展转变,从技术导向型向服务导向型转变,从数据服务型向成果服务型转变,从行业水文向社会水文转变,努力提高水文现代化水平,为水利和经济社会发展提供可靠支撑。从最严格水资源管理制度“三条红线”和控制指标及其措施等可以看出，管理制度更严格，管理措施更量化，正如陈雷部长指示“做到能操作、可检查、易考核、有奖惩"。水文实行在最严格水资源管理制度，为水资源的可持续利用提供可靠支撑方面,首先要“撑得准”,即要紧紧围绕治水新思路和水利中心任务来开展工作；第二要“撑得住”,即提高监测能力和服务水平,解决支撑能力不足的问题,有以下几点建议。

1、进一步落实水文在水资源管理中的职能职责。《水法》、《水文条例》等法律法规明确了水文工作的基础性地位，明确了水文在防汛抗旱、水资源管理和保护、生态环境建设等的重要作用。因此在实行最严格水资源管理制度各地具体的实施办法中，应在以下几个方面进一步明确落实水文的职能职责：一是应参与当地水资源配置、调度、规划的编制及实施。水文部门对本区域内不同地区水资源状况比较熟悉,用水状况随着统计资料的积累也会十分清楚,有能力参与当地水行政主管部门为配置和调度水资源提供初步实施方案。二是应参与对用水单位的监督管理。水资源统一管理涉及很多社会管理工作,如取水许可制度、水功能区划与管理、水体纳污能力的审定、不同行业用水定额的制定等。这些工作，一方面具有较强的社会管理属性,必须由水行政主管部门来履行,另一方面又具有很强的技术特点。因此政府及水行政主管部门应从地方法规上,明确水文部门参与对用水单位进行管理,以保证决策的科学性和前瞻性。三是在已赋予水文对水资源的监测评价职能的同时，应赋于技术监督监理职能。在水资源统一管理,尤其是对用水单位进行管理中,要保证有关法律法规,以及各项管理措施的真正落实,就必须大力加强水资源技术监督监理工作。水资源监督管理不同于一般的行政执法活动,而是针对水资源开发利用的一种专门的监督执法工作,必须通过行政监督管理和技术监督监理两个手段来进行监理。水文参与水资源的技术监督监理将不可或缺。四是加强水文在水资源基础资料的法定计量统计作用。为了全面掌握本地区的水资源状况,对来水量和用水量有一个准确的认识，政府及水行政主管部门必须赋予水文部门负责水资源资料、取用水计量和统计的法定职能，定期收集统计供水、生产生活生态用水以及与水资源相关的国民经济状况的资料,进行整理分析并建立数据库。

2、进一步提高水文的监测能力。实行最严格水资源管理制度涉及的管理面十分广，措施量化具体，技术内容很多，任务相当重。“欲行其事，必利其器”，为此需在以下几个方面进一步提高水文的监测能力。一是健全水文体制。传统的水文机构设置主要是根据流域水系防洪和水利水电工程建设需要进行的。水资源管理主要是以按省、市、县行政区为单元进行，最严格水资源管理制度中考核与监测评估指标更是对省、市、县人民政府进行考核，实行问责制。因此，水文部门要积极推进双重管理体制建设，尽快完善和建立地市级、县级水文机构。我省这几年来14个地市级水文局已陆续成立，县级水文局还处于探索阶段。同时必须尽力增加人员编制，提高人员素质，否则无法完成最严格水资源管理制度中支撑工作内容。二是加强站网建设。监测站网是开展和做好工作的基础。按照水资源红线管理相适应的监控体系要求，扩充水资源监测站网，全面提高重要饮用水水源地、江河湖库水功能区、行政边界（省、市、县界）水体、主要入河排污口水量水质监测能力，加强规模以上取水户取退水计量监控能力，开展对农业、工业和居民用水的典型监测与调查，建立地下水监控体系。建立国家、省、市州、县四级站网运行体系。三是提高装备水平。为提高水文部门水资源监测与监督能力，适应以上监测站网运行及监测工作需要，必须添置及不断更新基本的水量、水质和水生态常规监测仪器设备；加强水文机动监测能力建，建立应急机动监测队伍，配备先进实用、机动性强的监测技术装备,提高应对突发事件的快速反应能力；建设重点水域和水源地的自动监测和预警预报监控系统，提高自动测报能力。四是加快信息化步伐。水文水资源信息化是扩大水文服务领域与提高水文监测监督能力的一个重要方面, 利用现代信息技术,加快建设自动化、全天候、多功能、高精度的水资源和水环境信息采集、管理以及数据共享技术体系,增强水资源预测、预报和预警能力,提高水资源管理的信息化水平。五是建立经费投入长效机制。根据水利部《落实最严格水资源管理制度经费保障方案》，长期以来我国水资源管理缺少长效投入机制，既缺少基建投入的渠道，财政资金投入也严重不足，为此要将水资源管理纳入公共财政保障范围，建立以水资源费为基础，其他投入渠道为重要补充的经费保障机制。该方案明确规定水资源监测监控等业务工作纳入各级财政预算，如水资源信息化、水环境监测中心建设、水文应急监测能力建设前期从水资源费列支、项目实施以基本建设经费为主、水资源费为辅；水质水量监测能力建设以基本建设经费为主、水资源费为辅；取水计量监控体系建设从水资源费列支；城市饮用水源安全监控体系、地下水监控网络建设从基本建设经费列支、水资源费为辅。